Kunnan palvelutuotanto perustuu nykyään paljolti sopimuksiin
Julkinen palvelutuotanto on ollut viimeiset vuosikymmenet vahvassa muutoksessa. Osa ennen julkisista toiminnoista on kokonaan yksityistetty. Julkisen toimijan järjestämisvastuulle jääneitä palveluita tuottaa usein joku muu. Tuo joku muu voi olla toinen julkinen toimija, järjestö tai yritys. Yritykset voivat olla omia kuntayhtiöitä tai konsernin ulkopuolisia toimijoita. Yhteistä kaikille näille tapauksille on se, että palvelu tuotetaan sopimuksen perusteella. Kaikki omakin palvelutuotanto edellyttää ainakin tukitoimien osalta tukeutumista sopimuksella tuotettuihin palveluihin tai ostettuihin hyödykkeisiin. Sopimukset ovat siis keskeisessä roolissa julkisessa palvelutuotannossa ja siten tärkeitä myös varautumisessa.
Tukipalveluiden ja hyödykkeiden saannin turvaaminen
Tukipalveluiden ja tarvikkeiden saatavuus on tärkeää kaikille palveluiden tuottamismuodoille. Oma ja ulkoistettu palvelutuotanto tarvitsee tukipalveluita. Sähkö, tietoliikenneyhteys, vesi ja lämpö ovat monen palvelun kannalta välttämättömiä. Näitä tuottavilla tahoilla on omat varautumisjärjestelynsä. Palveluiden tuottajien ja julkisten palveluiden välillä on keskinäisyysriippuvuus. Julkisen palvelutuotannon toimivuus on tärkeää tukitoimintojen tuottajille ja nämä julkiselle palvelutuotannolle. Tukipalveluiden tuottajien kanssa on mahdollista neuvotella etukäteen siitä, mitkä käyttöpaikat ja palvelut ovat tärkeimpiä pitää yllä. Palveluiden tuottaminen toimituskatkojen aikana on tarpeen aina suunnitella. Jos toiminta edellyttää suurta tukitoiminnon toimitusvarmuutta ja katkoja ei siedetä voi oman korvaavan järjestelyn suunnittelu olla tarpeen. Esimerkiksi omaa varavoimaa voidaan tarvita.
Kunnallishallinnon ominaisuuksien huomioiminen varautumisessa
Kun kunnat sopivat keskenään vastuulleen kuuluvien toimintojen hoitamisesta yhdessä tai sopimuksen perusteella toisilleen, ovat toimijoiden mahdollisuudet ja velvollisuudet varautua yhtäläiset. Tällöinkin sopimuksen pitää kattaa kaikki turvallisuustilanteet ja myös varautumisvelvoitteet. Sopimuksessa on tärkeää huomioida myös se, että aikapaineiset päätökset pystytään tekemään laillisesti. Esimerkiksi päätöksiä palvelutuotannon muutoksista, kuten sen keskytyksistä, siirroista ja rajauksista, on pystyttävä tekemään tilanteen niitä edellyttäessä. Käytännössä sopimuksissa ja niihin liittyvissä päätöksissä pitää sisällyttää kriisijohtamisessa tarvittavat toimivaltuudet. Erityisiä toimvaltuuksia voidaan tarvita kriisijohtamisessa muutoinkin ja siksi ne olisi hyvä sisällyttää jokaisen kunnan hallintosääntöön.
Jatkuvuussuunnittelusta ja varautumisesta pitää sopia
Kun sopimuskumppanina on yritys, tulee sopimukseen tyypillisesti jatkuvuuden hallintaan liittyen vain ”force major” pykälä, jos tilaaja ei muuta vaadi. Tämä on käytännössä pykälä, joka vapauttaa yrityksen sopimuksen velvotteista häiriö- ja poikkeustilanteissa. Kunnalla on tällöinkin järjestämisvelvollisuus ja ulkoistuksen jälkeen sopimuksella tuotettu palvelu käytännössä ainoa tapa sen täyttämiseen.
Käytännössä siis palvelun tuottaminen kaikissa turvallisuustilanteissa pitää olla sopimuksessa, jotta kunta pystyy suoriutumaan velvoitteistaan.
Jatkuvuudesta pitää sopia ainakin jatkuvuussuunnittelun, harjoittelun sekä kustannusten osalta. Suunnittelu ja harjoittelu on helppoa sisällyttää sopimushintaan, mutta toiminta poikkeavissa olosuhteissa ja siitä aiheutuvat lisäkustannukset on järkevintä sopia laskutettaviksi todellisten kustannusten perusteella tai sopimuksen mukaisilla yksikköhinnoilla. Tällöin palvelutuotanto on kaikissa turvallisuustilanteissa kannattavaa ja sopimuksen kustannukset pysyvät kurissa.
Varautuminen tilanteen vaatimiin uusiin palveluihin
Kunnilla on myös palveluita ja toimintoja, joita tarvitsee tuottaa vain häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Aiemmin näitä tuotettiin vahvistamalla omia palvelutuotannon osia ja kohdistamalla niihin muualta vapautettavia tai hankittavia resursseja. Lisäksi varastoitiin niitä tarvikkeita ja varusteita, joita tuottaminen edellytti. Kun palvelutuotanto annetaan toisen tehtäväksi, nämä mahdollisuudet katoavat. Tämän vuoksi pitää sopia myös niistä kriisin tullen tarpeellisista toiminnoista, joita ei normaalisti tuoteta.
Vain häiriö ja poikkeustilanteissa tarvittavien palveluiden osalta voidaan sopia suunnittelusta, varautumisesta ja tuottamisen ehdoista. Käytännössä tämä on viisasta tehdä kahdella erillisellä sopimuksella. Valmiussopimuksella sovitaan suunnittelusta ja harjoittelusta sekä tarvittavan valmiuden ylläpidosta. Aiesopimuksella taas kuvataan palvelu, jota valmistaudutaan tuottamaan sekä sen laskutusperiaatteet. Esimerkiksi varavedenjakelun aiesopimuksessa kuvataan miten varavedenjakelu olisi tarkoitus järjestää ja mitä se tarvittaessa maksaisi. Valmiussopimuksessa puolestaan sovittaisiin siitä miten tähän varaudutaan ja mitä valmius maksaa.
Sopimuspohjaisen varautumisen onnistuminen eväät
Kun sovitaan sellaisten julkisten palveluiden tuotannosta, joita tarvitaan kaikissa turvallisuustilanteissa, on sopimuksissa sovittava myös jatkuvuudenhallinnasta, varautumisesta ja palvelun tuottamisesta kaikissa olosuhteissa. Sopimusten pitää sisältää myös kriisitilanteessa toimimisen pelisäännöt – johtamisen ja -tiedottamisen vastuiden pitää olla selviä.
Koska kunnallista päätöksentekoa koskevat lait ja säännöt eivät katoa kriisin tullen, täytyy kriisijohtamisen kannalta tarpeelliset delegoinnit tehdä valmiiksi. Kriisitilanteen muodostama aikapaine voi edellyttää normaalia nopeampaa päätöksentekoa. Tarvittavat toimivaltuudet pitää määritellä etukäteen osana sopimuksia ja niitä koskevia päätöksiä.
Sopimuksia pitää valvoa ja toimintaa harjoitella. Sopimuksien toteutumista varmistetaan usein sanktioin. Tehokkaampaa voi kuitenkin olla niiden tekeminen kannattaviksi myös kriisin tullen. Kriisien hoitaminen yhdessä allianssityyliin on tehokkaampaa kuin sanktioilla uhkailu ja reklamaatioiden kirjoittelu. Kun kriisin hoitaminen tehdään sopimuksen yleisellä hintatasolla, tapahtuu se reilusti molempia osapuolia kohtaan.
Sopimuspohjainen varautuminen edellyttää hyvää toiminnan, kunnallishallinnon, varautumisen ja sopimustekniikan tuntemusta.
Se voi olla ihan yhtä hyvää tai huonoa kuin perinteinen varautuminen.
Taneli Rasmus
etunimi.sukunimi@palosuunnittelu.fi
****
Kirjoittaja on toiminut vuosia johtavana viranhaltijana ja johtoryhmän jäsenenä kunnissa. Ennen tätä hän on työskennellyt mm. palo- ja vss-päällikkönä, lääninvalmiusjohtajana sekä pelastustoimi ja varautuminen vastuualueen johtajana aluehallintovirastossa. Näissä tehtävissä hän on järjestänyt lukuisia valmiusharjoituksia ja maanpuolustuskursseja. Tällä hetkellä Rasmus toimii turvallisuus- ja varautumisasioihin sekä rakennuttamiseen keskittyvänä konsulttina.